แนวทางการเมืองกับนโยบายสันติภาพชายแดนใต้

ตลอดกว่า 19 ปีของสถานการณ์ในจังหวัดชายแดนใต้ สังคมไทยคุ้นชินกับความรุนแรงในพื้นที่ชายแดนใต้มากขึ้น ข่าวความรุนแรงที่เกิดขึ้น หากเป็นกรณีเล็กก็แทบไม่ได้รับความสนใจเลย หรือต่อให้เป็นกรณีใหญ่ก็มีพื้นที่อยู่ในหน้าสื่อไม่กี่วันก็เงียบไป ในด้านหนึ่ง การรับรู้ที่น้อยลงเป็นมาจาก วงจรความรุนแรงมีแนวโน้มที่จะลดลงมาตลอดอย่างต่อเนื่อง แต่ในอีกด้านหนึ่ง เป็นผลมาจากทิศทางในการทำงานของรัฐในกาลดทอน ‘ความเป็นการเมือง’ ของปัญหาและนโยบายสันติภาพชายแดนใต้เอง

นับตั้งรัฐประหาร 2557 ปัญหาและนโยบายสันติภาพชายแดนใต้ ถูกทำให้เป็นเรื่องเฉพาะมากขึ้น ในแง่พื้นที่ ปัญหาชายแดนใต้มีแนวโน้มจะมองว่าเป็นเรื่องของ 3 จังหวัด – ปัตตานี นราธิวาส ยะลา ไม่ได้เกี่ยวข้องกับพื้นที่อื่นของประเทศ ในแง่ลักษณะปัญหาก็ถูกทำให้เป็นเรื่องของความมั่นคงเป็นสำคัญ ในส่วนของผู้รับผิดชอบ กองทัพกลายเป็นหน่วยงานรับผิดชอบหลักที่มีอำนาจในการบริหารจัดการงบประมาณ นโยบาย โครงการ และปฏิบัติการหลักโดยทั้งหมด

คำถามที่ต้องคิดต่อคือ การทำให้ปัญหาและนโยบายสันติภาพชายแดนใต้ เป็นเรื่องเฉพาะคือแนวทางที่ถูกต้องแล้วหรือไม่ เพราะอย่างน้อยที่สุด งบประมาณกว่า 500,000 ล้านบาทที่รัฐไทยทุ่มลงไป เพื่อแก้ปัญหาชายแดนใต้ในตลอด 20 ปีที่ผ่านมา ก็เป็นภาษีของคนทุกคน ไม่ต้องพูดถึงว่าการลดทอนความเป็นการเมืองในนโยบายสันติภาพชายแดนใต้นั้น แยกไม่ออกกับการขยายตัวของกองทัพในการเมืองภาพใหญ่ด้วย

ในปี 2562 ซึ่งเป็นปีเลือกตั้งครั้งก่อน และเป็นปีที่ 15 ของความรุนแรงในชายแดนใต้ การวิเคราะห์รูปแบบและวงจรของการก่อเหตุความรุนแรงที่ชายแดนใต้ไว้อย่างชัดเจน ผ่านมาแล้ว 4 ปี สถานการณ์ชายแดนใต้ยังคงเหมือนเดิม หรือแตกต่างออกไปอย่างไร ในภาพใหญ่ สถานการณ์ยังคงขึ้นๆ ลงๆ และมีวงจรของความรุนแรงคล้ายเดิม โดยความรุนแรงจะเพิ่มสูงขึ้นในช่วงเหตุการณ์สำคัญ เช่น ช่วงเดือนรอมฎอน การเปลี่ยนแปลงรัฐบาล การเปลี่ยนตัวผู้บริหารในพื้นที่ แม่ทัพภาค เลขาธิการ ศอ.บต.(ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้) หรือเปลี่ยนผู้นำคณะการเจรจาสันติภาพ หลังจากนั้นก็จะลดต่ำลงเป็นวงจรแบบนี้

อย่างไรก็ตามมีข้อสังเกตว่า แม้ความรุนแรงจะเกิดขึ้นเป็นวงจร แต่ความถี่ของเหตุการณ์ความไม่สงบไม่ว่าจะเป็นการยิงปะทะ การวางระเบิด หรือวางเพลิง มีทิศทางลดลงอย่างชัดเจนตั้งแต่ปี 2556 เป็นต้นมา เมื่อพิจารณาดูแล้วพบว่ามีปัจจัยหลักอยู่ 2 ประเด็น ประเด็นแรกคือการเริ่มต้นการพูดคุยสันติภาพ ซึ่งเริ่มต้นในปี 2556 สมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์และดำเนินมาอย่างต่อเนื่องถึงรัฐบาล คสช. และรัฐบาลประยุทธ์ ในระหว่างทางแม้จะมีการเปลี่ยนคณะเจรจาและคนเจรจา แต่นโยบายยังเดินหน้าก็ถือว่าไม่มีอะไรเลี่ยนแปลง

ประเด็นที่สอง รัฐจัดการควบคุมสถานการณ์อย่างเข้มข้นมากขึ้น โดยทุ่มทรัพยากรลงไปในพื้นที่เป็นจำนวนมหาศาล ตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมา รัฐใช้งบประมาณแผ่นดินในการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนใต้

กล่าวโดยสรุป ความรุนแรงที่ลดลงเกิดจากสองขา ขาหนึ่งคือการพูดคุย อีกขาหนึ่งคือการควบคุมด้านความมั่นคงที่เข้มงวดขึ้น แต่ภายใต้ทิศทางที่ลดลง ก็ยังมีวงจรความรุนแรงตามสถานการณ์อยู่

แนวโน้มความรุนแรงที่ลดลงสะท้อนว่าการดำเนินแนวทางแบบที่เป็นทั้ง ‘พิราบ’ และ ‘เหยี่ยว’ ไปพร้อมๆ กันถือว่ามาถูกทางแล้วไหม ดูเผินๆ การไม่ได้ควบคุมเข้มอย่างเดียว แต่ใช้การเจรจาด้วย น่าจะมาถูกทาง ยิ่งใช้แล้วปัญหาลดลงด้วย ยิ่งทำให้หลายคนมั่นใจ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ต้องดูว่าการแก้ปัญหานั้นแก้ที่รากเหง้าหรือเปล่า เพราะการแก้ปัญหาโดยสันติภาพที่แท้จริงจะต้องแก้ที่รากเหง้าด้วย ต้องค้นหาปมความขัดแย้งให้เจอ เห็นโครงสร้างของปัญหาในพื้นที่ว่าอยู่ตรงไหน

รากเหง้าของปัญหาในพื้นที่ชายแดนใต้คือ ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคม ความอยุติธรรมต่างๆ และการกดทับทางอัตลักษณ์ หรือที่ในทางวิชาการเรียกว่า ‘ความรุนแรงเชิงโครงสร้าง’ ซึ่งเป็นชนวนสำคัญในการทำให้ความรุนแรงเชิงกายภาพปะทุออกมา ความรุนแรงเชิงโครงสร้างมักเป็นสิ่งที่มองเห็นด้วยตาเปล่าได้ยาก เลยทำให้ถูกแก้ได้ยากด้วย

ยกตัวอย่างเช่น ในเรื่องของโครงสร้างเศรษฐกิจ จังหวัดชายแดนภาคใต้ จังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาส ถือว่าเป็นพื้นที่ความยากจนมากที่สุดของประเทศ ในขณะที่คุณภาพชีวิตของคนในพื้นที่ด้อยตามไปด้วย เช่น โครงสร้างพื้นฐานอย่างน้ำสะอาดก็ยังเข้ากันไม่ถึงทั่ว การศึกษาก็มีคุณภาพต่ำมาก ผลสอบคะแนนโอเน็ตของระดับประเทศของสามจังหวัด (ปัตตานี ยะลา นราธิวาส) เป็นกลุ่มที่ต่ำที่สุดของประเทศ อัตราการตายของทารกแรกเกิดก็สูงกว่าที่อื่น ตัวชี้วัดเหล่านี้สะท้อนชัดเจนว่า การพัฒนาในพื้นที่มีปัญหา ซึ่งน่าสนใจว่ารัฐทุ่มทรัพยากรลงไปแล้วกว่า 5 แสนล้านบาท แต่ความเป็นอยู่และคุณภาพชีวิตของผู้คนไม่ดีขึ้นเลย ก็ยังเป็นข้อสงสัยกันอยู่ว่าเงินหายไปไหน

นอกจากนี้ มาตรการที่รัฐใช้ยังกลับกลายเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างเสียเอง โดยเฉพาะกฎหมายพิเศษอย่างกฎอัยการศึกและ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ในด้านหนึ่งรัฐอ้างว่ามีความจำเป็นที่ต้องใช้มาตรการในการจัดการพื้นที่อย่างเข้มข้น แต่ในอีกด้านหนึ่ง กฎหมายพิเศษเหล่านี้ก็ละเมิดสิทธิของประชาชน ที่ผ่านมามีกรณีร้องเรียนเป็นจำนวนมากเรื่องการวิสามัญฆาตกรรม ซึ่งค่อนข้างชัดเจนว่าการตาย จากการปฏิบัติการของเจ้าหน้าที่ค่อนข้างสูง โดยเจ้าหน้าที่อ้างเป็นการปฏิบัติตามขอบเขตกฎหมาย ที่ผ่านมารัฐบาลก็พยายามแก้เรื่องนี้ โดยระมัดระวังไม่ให้เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชน หรือว่าการปฏิบัติการที่รุนแรงเกินควร แต่ก็ควบคุมได้บางส่วน หลายส่วนแก้ไม่ตก

ในระยะหลัง การเจรจาสันติภาพก็เริ่มเห็นตรงกันมากขึ้นว่า ต้องแก้ปัญหาทั้งหมดไปพร้อมกัน ฝ่ายที่เห็นต่างจากรัฐ ซึ่งมี BRN เป็นตัวหลักก็เสนอให้มีการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างด้วย นอกจากนี้ การศึกษาหารือกับประชาชนก็เริ่มเห็นแล้วว่ามีการพูดถึงข้อเสนอเหล่านี้มากขึ้น ตรงนี้ถือว่าเป็นหัวใจที่สำคัญ

ในช่วงปี 2556-2558 ซึ่งเป็นช่วงแรกของการพูดคุยสันติภาพ ข้อโต้แย้งเกิดขึ้นเมื่อ BRN เสนอว่า ต้องแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำและการกดทับเชิงวัฒนธรรมก่อน แล้วความรุนแรงจะลดลง แต่ทางรัฐบาลบอกว่าต้องยุติความรุนแรงก่อนจึงจะคุยกันต่อได้ ไม่ได้ตกผลึกทั้งคู่

นอกจากนี้ ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ทั้งสองฝ่ายเริ่มตกผลึกด้วยกันว่าสารัตถะในการแก้ไขความรุนแรงมี 3 ประเด็นใหญ่

ประเด็นแรกคือการยุติความรุนแรงหรืออย่างน้อยลดความรุนแรงเป็นสิ่งที่ทั้งฝ่ายรัฐและประชาชนในพื้นที่ต้องการ ดังนั้น คู่ขัดแย้งทั้งสองต้องลดความเป็นปฏิปักษ์ทางการทหาร

ประเด็นที่สองคือการสื่อสารกับประชาชน (public communication) และการพูดคุยกับประชาชนแบบมีส่วนร่วม (public consultation) มีส่วนสำคัญในการลดความรุนแรง พูดแบบเป็นรูปธรรมคือการแก้ปัญหาหรือดำเนินการใดๆ ต้องมีการปรึกษากับประชาชนก่อน ซึ่งทั้งรัฐและ BRN เองก็ยอมรับข้อนี้และดำเนินการกับมวลชนฝ่ายตัวเอง ซึ่งอาจทำให้เกิดกระบวนการและกลไกอื่นตามมาอีก เช่น การมีกลไกการปรึกษาหารือกับประชาชน ตรงนี้สำคัญมาก เพราะถ้าจบแค่รัฐกับคู่ขัดแย้งคุยกัน ประชาชนก็ไม่รู้เรื่องอยู่ดี

ประเด็นที่ 3 ก็คือการหาทางออกในทางการเมือง (political solution) เมื่อตกผลึกกันแล้วว่า รากของความขัดแย้งอยู่ที่ปัญหาเชิงโครงสร้างทั้งหลาย การแก้ปัญหาจึงต้องใช้กระบวนการในทางการเมืองในการจัดการ ซึ่งตรงนี้ก็รวมถึงเรื่องใหญ่ๆ ที่มีการถกเถียงกัน เช่น รูปแบบการปกครองแบบพิเศษ การกระจายอำนาจ นโยบายเศรษฐกิจและการพัฒนา จะเห็นว่าเรื่องพวกนี้เป็นไม่ใช่เรื่องที่การทหารจะจัดการได้

ความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของประเทศไทยทั้งประเทศ ไม่ใช่แค่พื้นที่ชายแดนใต้เท่านั้น อะไรทำให้ปัญหาในพื้นที่ชายแดนใต้มีความเฉพาะตัว

คำตอบที่ชัดมากที่สุดคือ ความรุนแรงเชิงโครงสร้างในที่อื่นไม่มีการใช้อาวุธในการตัดสิน ไม่มีการยิง และไม่มีการใช้ระเบิด และมักจะหยุดเพียงแค่การเรียกร้องของประชาชน และรัฐก็อาจจัดการคนเห็นต่างด้วยเครื่องมือทางกฎหมาย ความรุนแรงก็ไม่เกิดขึ้น

คำถามที่ต้องคิดต่อคือ แล้วอะไรที่ทำให้ความขัดแย้งในชายแดนใต้กลายเป็น ‘ความไม่สงบ’ (insurgency) ซึ่งเป็นความขัดแย้งอีกระดับหนึ่ง ตรงนี้เป็นปัจจัยเฉพาะในพื้นที่ ซึ่งมีเชื้อที่อาจจะนำไปสู่ความรุนแรงอยู่ก่อนแล้ว ซึ่งเป็นเรื่องของประวัติศาสตร์ปัตตานีและเรื่องราวในอดีต ซึ่งมีความขัดแย้งอยู่ก่อนแล้ว

ประสิทธิภาพและเอกภาพเป็นเรื่องของการบริหารจัดการ อันที่จริงการทำงานภายใต้ระบบนี้ในช่วงแรกก็มีปัญหาอยู่พอสมควร หัวหน้าคณะพูดคุยคนแรกในสมัย คสช. คือ พลเอกอักษรา เกิดผล ก็ไม่ได้ทำงานอย่างราบรื่น พูดกันตรงๆ คือ ทำงานไม่ค่อยเข้าขากันกับแม่ทัพภาคที่ 4 คนหนึ่งอยู่กรุงเทพฯ อีกคนอยู่ในพื้นที่ การดำเนินการหลายอย่างค่อนข้างตะกุกตะกัก จนถึงขั้นที่พลเอกประยุทธ์ต้องตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมาสนับสนุนคือ ‘คณะผู้แทนพิเศษของรัฐบาลในการแก้ปัญหาทางใต้’ ซึ่งประกอบไปด้วยอดีตแม่ทัพภาคที่ 4 และอดีตเลขา ศอ.บต. เพื่อทำหน้าที่เชื่อมต่อให้เกิดการบูรณาการ ซึ่งต่อมาคณะผู้แทนนี้ก็ลดบทบาทลงเพราะไม่เวิร์ก

แต่เรื่องที่สำคัญกว่านั้นคือ โครงสร้างอำนาจและเครื่องมือนโยบายที่ คสช. สร้างขึ้นและเป็นมรดกตกทอดมาถึงปัจจุบันนั้น มาถูกทางหรือไม่ ถ้าเราเชื่อว่าการแก้ปัญหาสันติภาพ ต้องแก้โดยพลเรือน โอเค อย่างไรเสียเราก็คงไม่สามารถมองข้ามทหารและความมั่นคงในพื้นที่ได้

แต่ว่าอย่างน้อยสถานภาพและบทบาทของพลเรือนและข้าราชการฝ่ายพลเรือนต้องมีมากขึ้น ต้องขึ้นมามีสถานะและอำนาจใกล้เคียงกันกับฝ่ายทหาร ไม่ใช่อยู่ภายใต้โครงสร้างอำนาจทหารแบบที่เป็นอยู่

แต่ไม่ว่ารัฐบาลจะเป็นอย่างไร ผมก็ยังเชื่อว่ารัฐบาลพลเรือนสามารถแก้ไขปัญหาความรุนแรงในชายแดนใต้ได้ดีกว่ารัฐบาลทหาร